La riforma costituzionale: le principali novità attese da oltre 30 anni

Il 12 aprile 2016 alla Camera dei Deputati è stato approvato definitivamente il disegno di legge c.d. “Renzi-Boschi”, di riforma della seconda parte della Costituzione. Pur avendo terminato l’iter attraverso un consenso ben più ampio rispetto alla sola maggioranza di Governo, il corpo elettorale dovrà esprimersi – presumibilmente ad ottobre – sui contenuti della riforma. Infatti l’art. 138 Cost. traccia due strade equivalenti da percorrere per completare il processo di riforma: in caso di approvazione a maggioranza qualificata, la legge di revisione costituzionale viene direttamente pubblicata in Gazzetta Ufficiale, senza che sia necessario il “nulla osta” del corpo elettorale attraverso il referendum costituzionale, come invece deve avvenire nel caso in cui la maggioranza che approva l’articolato è si ampia, almeno metà più uno dei componenti di ciascuna Camera, ma non travalica il muro dei 2/3 degli stessi. Ad oggi, delle due la seconda; rispetto al referendum abrogativo previsto dall’art. 75 Cost., non è in questo caso previsto il quorum strutturale, di modo che, qualora i consensi dovessero superare i voti sfavorevoli, la legge verrebbe promulgata; in caso contrario, la volontà espressa dal Parlamento è vanificata.

Questa proposta è l’ultima dei numerosi tentativi di riforma che si sono avvicendati, contraddistinti dalla comune esigenza di procedere ad una revisione dell’assetto costituzionale in modo da adeguarlo progressivamente alla mutata fisionomia delle istituzioni repubblicane; tuttavia, nonostante da più di 30 anni si registri l’unanimità dei consensi attorno alla necessità e all’urgenza di provvedere ad un ammodernamento della Costituzione “più bella del mondo”, meno chiaro ed univoco è stata la definizione del contenuto e la portata del procedimento di riassetto costituzionale, tanto che si sono registrati numerosi tentativi i quali, pur particolarmente accurati, non hanno mai rappresentato il punto di convergenza delle distinte forze politiche. Si pensi al “Decalogo Spadolini” del 1982 (un programma di riforme istituzionali articolato in dieci proposte, aventi ad oggetto proprio la riforma del sistema di Governo Italiano e sintetizzati con la formula del “Governo in Parlamento”, che stava ad indicare l’intento di esaltare il ruolo guida dell’esecutivo e del Presidente del Consiglio in un sistema parlamentare altrettanto forte), oppure alle commissioni bicamerali per le riforme istituzionali: la Commissione Bozzi, la Commissione De Mita-Iotti, la Commissione parlamentare bicamerale per le riforme costituzionali presieduta dall’onorevole D’Alema (XIII legislatura). Seguirono ancora senza successo, la c.d. “Bozza Violante” (XV Legislatura, 28 aprile 2006, A.C. 553-A) e la proposta A.C.  5386, approvata nella XVI legislatura, bocciata poi dal referendum popolare. Infine, la caparbietà del Presidente della Repubblica Napolitano, prima, e dell’ex Presidente del Consiglio Letta, poi, ha fatto in modo che attraverso le cc.dd. “commissioni dei saggi” (composte da alcuni tra i più importanti costituzionalisti italiani) venisse riproposta all’attenzione della politica l’ineludibile esigenza di riformare la Costituzione.

La scelta del Governo attuale di procedere a “spron battuto” alla definizione e alla presentazione alle Camere di un disegno di legge di revisione costituzionale di oltre quaranta articoli della Parte II della Costituzione, appare quindi una scelta particolarmente apprezzabile per un duplice motivo: in primo luogo, sceglie  di  proporre  un  testo che  mira dritto  al  cuore  del  problema, raccogliendo  quanto  di  più  condiviso  vi  è  stato  nelle proposte  degli  ultimi trenta anni, cioè  di un  Paese  che non  cresce  e  che  non aggancia  la  ripresa anche a  causa  di  una  struttura istituzionale inadeguata alla modernità che il tempo di oggi impone. In secondo luogo, sceglie metodologicamente di affrontare questa sfida in modo trasparente, con metodo aperto e attraverso un dibattito pubblico che ha il suo momento più alto nella scelta finale da parte della stessa maggioranza di sottoporre le decisioni del legislatore al vaglio del corpo elettorale.

Nel merito, diverse sono le aree  principali  di  intervento  che  il  testo del  Governo  mette a sistema:

  1. a) la razionalizzazione delle procedure decisionali, con un equilibrio diverso tra Camera e Senato che trasforma il bicameralismo da paritario a differenziato;
  2. b) la ristrutturazione dell’allocazione territoriale del potere, consistente in un interventosulla  forma di Stato, modificando i rapporti  tra centro e periferia delineati nel Titolo V della Costituzione e riconoscendo al Senato importanti funzioni di raccordo, anche in vista di  una maggiore europeizzazione del Paese
  3. c) la razionalizzazione dell’assetto istituzionale, attraverso la riduzione del numero dei parlamentari, la soppressione del CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) e la riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni.

Il principale elemento che contraddistingue la riforma costituzionale è il definitivo superamento del bicameralismo paritario, attraverso il riformato art. 55 e le conseguenti modifiche agli articoli successivi: la sola Camera concederà la fiducia al Governo ed approverà le leggi ordinarie, salvo un numero predefinito di leggi ad approvazione bicamerale; rispetto alle leggi monocamerali, il Senato, al quale il testo approvato è immediatamente trasmesso, può disporre di esaminarle e le proposte di modifica dallo stesso deliberate sono sottoposte all’esame della Camera dei deputati che si pronuncia in via definitiva entro un termine preciso. Al Governo è poi riservato l’istituto del “voto a data certa” per l’approvazione dei disegni di legge funzionali all’attuazione del programma di Governo, il quale ha la facoltà di chiedere alla Camera di iscrivere all’ordine del giorno, con priorità rispetto agli altri, un determinato disegno di legge da sottoporre alla votazione entro 70 giorni dalla richiesta. Il procedimento di approvazione delle leggi bicamerali (c.d. procedimento “monocamerale rafforzato”) segue il normale iter previsto ancora oggi per le leggi ordinarie dello Stato ed è presentato ad una delle due Camere, esaminato dalla Commissione competente per materia e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. La “corsia preferenziale” che viene attribuita al Governo può rappresentare un ottimo antidoto alla proliferazione incontrollata dei decreti legge.

Sul versante legislativo, non possono che salutarsi con particolare favore due importanti novità che hanno costituzionalizzato alcune disposizioni dei regolamenti parlamentari: l’introduzione del principio di omogeneità e l’obbligo di procedere ad abrogare espressamente le norme precedenti in caso di riscrittura di una nuova disciplina.L’omogeneità, infatti, rimane uno dei requisiti fondamentali per garantire norme dal contenuto chiaro, intellegibile ed univoco, ed è oggi, a Costituzione invariata, l’unica cerniera che unisce, allo stesso tempo, esigenze di chiarezza normativa e rispetto del regolare procedimento legislativo, mentre l’abrogazione espressa può ergersi a garanzia del principio della certezza del diritto, ponendosi come deterrente rispetto alle ambiguità dell’abrogazione tacita e implicita; la c.d. “riserva di assemblea” che esclude alcuni disegni di legge dalla procedura per commissione in sede deliberante.

Altra importante novità è il nuovo ruolo attribuito al Senato delle Autonomie, composto da 95 Senatori (rispetto ai precedenti 315) dei quali 74 sono eletti tra i componenti dei Consigli Regionali, 21 tra i Sindaci; a questi sono poi affiancati 5 senatori (che resteranno in carica per 7 anni) nominati dal Presidente della Repubblica ai quali, alla data di entrata della riforma, vanno inclusi anche i senatori a vita già nominati e in carica. La durata del mandato dei singoli Senatori è collegata a quella dei rispettivi consigli regionali, il che fa del Senato un organo a rinnovo parziale e non contestuale. Aver escluso il Senato dal rapporto fiduciario con il Governo e aver ridotto la sua competenza legislativa a determinate materie specifiche non ha comportato un depotenziamento di tale organo, per tre ordine di motivi: il primo, essendo un organo di rappresentanza territoriale allo stesso non potevano non riservarsi la competenza ad approvare le leggi che riguardano le questioni regionali, salvo clausola di supremazia, che consente alla legge statale, su proposta del Governo, di intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, e quindi in ambiti di competenza regionale, quando lo richieda, ossia, tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, la tutela dell’interesse nazionale; il secondo, essendo l’organo chiamato ad interfacciarsi con l’Unione Europea, ad esso sono attribuite funzioni importantissime, tra le quali il concorso all’esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea, attraverso la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea: tali disposizioni attribuiscono al Senato un importante ruolo di propulsione nell’integrazione europea in ragione della sua natura prevalentemente territoriale; il terzo, la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni e, dunque, la valutazione dell’attività legislativa della Camera e regolatoria del Governo.

Il Titolo V subisce una modifica radicale nel senso di una nuova ripartizione delle “materie”, nella convinzione (supportata dalla copiosa giurisprudenza costituzionale) che la riforma del 2001 ha comportato pochissimi vantaggi a dispetto delle numerose ambiguità che la maggior parte delle volte si sono riversate sulla Corte costituzionale, chiamata a dirimere le competenze tra Stato e Regioni. In particolare, si è deciso per una tendenziale (ri)centralizzazione delle competenze così come ora sono ripartite nell’art. 117, in particolare nelle materie concorrenti, nella prospettiva di una probabile riduzione del contenzioso tra i due enti territoriali principali.

Infine, ancora novità per l’elezione del Presidente della Repubblica e dei Giudici costituzionali: il primo è eletto in seduta comune con la maggioranza dei due terzi nelle prime due votazioni e con la maggioranza assoluta nella terza, ed è previsto un procedimento particolare per la messa in stato d’accusa la cui attuazione è rinviata però ad una futura legge ordinaria. Per quanto riguarda i secondi, tre sono eletti dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica, in particolare, alla scadenza del mandato dei giudici  nominati dal Parlamento in seduta comune le nuove nomine sono attribuite alternativamente, nell’ordine, alla Camera e al Senato; le elezioni procederanno a scrutinio segreto ed il quorum richiesto è della maggioranza dei due terzi dei componenti fino al terzo scrutinio, mentre a partire dal quarto scrutinio sono sufficienti tre quinti dei componenti.

Luca Di Majo

Dottore di ricerca in diritto costituzionale – Università di Bologna; Cultore della materia di diritto costituzionale – Università di Urbino

Docente corso “Comunicazione, lobby e politica” RunningAcademy

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